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四音锣的金玉良言

 
 
 

日志

 
 

腐败乃人类社会的伴生物  

2013-11-19 09:54:38|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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腐败乃人类社会的伴生物,可以说无所不在。作为一种社会疾病,它又随着时间的推移时而严重时而轻微。今天所谓政治清廉的国家或地区,其中包括被标榜为“最成功国家”或“国家楷模”的美国,在历史上大都有过一段极其不光彩腐败史。同处大变革时期的中国,或可从美国反腐败历史的演进轨迹,总结出有效治理腐败的经验和规律。



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很多国家在发展历程中都曾出现腐败

依照通行衡量腐败程度的国际标准,现今世界约有10%的国家腐败水平最低,美国即名列其中。然而,一个世纪以前,美国腐败的泛滥程度和恶劣后果毫不逊色,甚至有过之而无不及。



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经济高速增长与腐败高发两者在时间上重合,从其他已经实现了工业化的资本主义国家之历史看,似乎还没有成功省略或跳越的先例。


经济高速增长时期往往伴随严重腐败

美国历史上腐败丛生,触目惊心,而且从统计上看具有明显的阶段性。美国历史上腐败高发期共有三次,它们分别集中出现于:1840年前后,指数在0.611至0.870之间;1857至1861年间,指数在0.711和0.837间;19世纪70年代,即共和党总统格兰特执政期间(1868-1876),指数创下1.03的历史纪录。在20世纪20年代又上扬至0.274。

腐败高发的时间、地点和领域,大都有规律可循。美国历史上腐败最严重的时期恰恰是经济高速增长的时期。具体说,美国腐败现象的高发期和工业化和城市化进程加速、人口流动和市场规模迅速扩大、资本急剧膨胀和大财阀涌现、政府规模小和治理质量差等因素,其间呈现出很强的相关关系,或许也存在某种因果关系。

其中特别值得一提的是,市政工程建设、新兴产业部门和与之密切相关的土地批租及特许经营权发放,往往成为商人集团和腐败分子贪婪目光聚焦的对象。而经济高速增长与腐败高发两者在时间上重合的这一历史阶段是否可以被省略或跳越?从其他已经实现了工业化的资本主义国家之历史看,似乎还没有成功省略或跳越的先例。

而腐败无外乎体制型、收买型两类

对腐败进行分类的标准很多。大体而言,它可以被分为两大类,即体制型腐败和收买型腐败。

体制型腐败含义为:政治行为者通过有选择性地授予经济特权或限制准入来创造经济租金,并利用经济租金巩固、加强其对政府的控制。这类腐败的基本特征是政治行为者操纵经济系统,政治过程腐蚀经济生活。换言之,财富创造者的权利时刻受到来自政治权力的威胁,以至于他们不得不投靠、依附于政治权势集团。

收买型腐败含义与之相反:各种经济利益集团通过行贿政府官员影响立法司法、政府管制和政策制定,并最终服务于自身的特殊利益。此类腐败的基本特征是经济行为者操纵政治,经济利益腐蚀政治过程。经济学中讨论的所谓“俘虏理论”,即公职人员受贿而成为利益集团的俘虏,便属于典型的收买型腐败。


为何经济高速增长,腐败也同时高发?

19世纪末至20世纪初,美国遭遇了其历史上最严重的腐败时期。从1870至1913年间,美国GDP总量增长了2.4倍,其占世界GDP总量的份额从8.9%猛增至19.1%。而这一时期也是马克·吐温记录的“镀金时代”,整个社会风气都被拜金主义所弥漫,腐败现象更是频发不止。



政府支配公共资源能力强大,产生寻租空间

从根本上说,美国这一时段的腐败滥觞于经济对政治的支配,即商人集团对官僚集团的收买和控制。它们之间的关系类似于经济学中的“委托—代理”关系。政府之所以成为被俘获的对象主要是因为它的手中握有大量公共资源,其中包括财政预算支出,诸如土地和矿产等公共财产、非中性的法律规章制度的设立等;同时,运转政府的公职人员在分配公共资源的过程中拥有一定的自由裁量权。

经济规模的扩大意味着公职人员在腐败交易中可攫取的财富必然增长。而政府对市政规划的大规模投资又为公职人员创造了大量以权谋私的机会。此外,美国地方政府对经济和社会的行政管理亦逐步加强。一批规章制度的颁布与实施刺激了公职人员创造租金的动机,并增加了其操纵经济活动的可能性。

工业化相伴城市化,新移民更关心个体利益,而非官员品德

至1900年,美国城市人口从1860年的600万增至2400万。其50个主要城市中的移民人口已占城市总人口的四分之一;在有些城市,这一比例甚至高达48%。新移民急切需要摆脱卑微的身份,因此,他们更多关注的是能否通过选举这一权力或利益再分配过程来改变自身命运,而不大在意政府官员的诚实品格与廉洁作风。

在他们眼中,效忠代表自身利益的某个人,带来的实惠高于效忠抽象的法律和道德准则。新城市移民的这种趋利心理随即被政治机器加以利用。以就业机会、住房以及公民证为诱饵,政治机器轻而易举地收买了众多选民,并借此维持并巩固了自身的执政地位。

金钱腐蚀权力的势头也难以遏制

在19世纪末的美国,金钱腐蚀权力的发展势头愈发不可遏制,实业和金融巨头聚敛了大量财富。凭借手中的金元,他们疯狂“收购”公职人员持有的政治权力。结果,美国政府不但在财力上和经济寡头们相比黯然失色,而且其治理能力和意志也软弱涣散,难以与之抗衡。社会成员间财富分配的极度不均,导致了贫富阶级之间或不同阶层与行业之间讨价还价能力的严重失衡。

当“强盗贵族”们侵犯弱势群体权益时,他们往往可以通过买通法官或操纵司法程序而逍遥法外。于是,在金钱的利诱下,治理者最终沦为那些慷慨行贿的被管制者的俘虏,从而使“强盗贵族”们逃脱了本应履行的赔偿责任,而弱势群体的应得利益却无从保障。

法律的落后更是为腐败提供了土壤

这一时段内美国法律法规的不健全或相对滞后,也是不能不被提及的。彼时的美国法律,针对腐败行为设置的相应惩罚措施过于宽松。这样,当贿赂数额巨大、被揭发的几率很小、惩罚措施又非常温和时,权钱交易式的腐败行为必将扩散蔓延。另外,当时的法律同样缺乏对公职人员某些腐败行为(如泄漏内部信息)的裁定标准,处理具体案例时对尺度的把握弹性又很大。


美国如何治理腐败?

通常意义上讲,提高腐败交易的成本、减少腐败行为的收益,将有效地抑制腐败。公职人员面对的腐败交易成本包括以下五个方面:法律的惩罚、公检法的查处、党派或利益集团间的利益冲突、新闻媒体的披露、公共力量的监督。



健全的法律和司法体系是防止腐败发生的基本制度保障

1883年美国国会通过的《彭德尔顿法》确立了一套以功绩制为核心的文官选拔和奖惩机制,打破了政治机器垄断职位任命权的局面,从而重挫了分赃交易者的嚣张气焰。

此后,为保证政府廉洁、防止金钱对选举的渗透和腐蚀,国会相继通过了一系列与抑制腐败密切相关的法律,比如禁止公司向联邦公职候选人捐款的法律(1907年)、竞选经费公开法(1910年)、联邦反腐败行为法(1925年)和禁止联邦文官参与政党活动的哈奇法(1939年)等。这些法律反映出廉洁而高效的政府应遵循的三个原则,即高度透明性、强烈的责任感、权力限制。

将法律落实还需要行之有效的执行机构

对腐败行为的制约有赖于法律规章制度的不断完善,更离不开监督执行这些法律规章的独立机构。在美国,负责调查和起诉公共腐败行为的联邦刑事机构,有司法部公共廉洁处、联邦调查局和独立检察官;非刑事公共廉洁机构包括司法部律师办公室、政府道德办公室、监察长办公室和白宫律师办公室等。20世纪以来,近80%的公共腐败案件是由联邦检察机构依据《腐败行为法》提出诉讼的。可见,联邦检察机构对各州和地方官员腐败行为的稽查和侦破工作还是卓有成效的。

利益集团间冲突形成制衡和监督,有效抑制腐败

势均力敌的党派之间出现利益冲突并形成的相互制衡与监督,客观上成为抑制腐败的有效途径之一。通常意义上讲,现行腐败体制的既得利益者不会生发变革现状的需求或动机。真正意义上的挑战者来自那些不能从现行制度中受益、却试图以改革为旗号重新确立权力分配机制的利益集团。

政治上的竞争以及支配政治竞争的强大利益集团,使他们均产生了以腐败罪名指控反对派或潜在挑战者的动机,从而在客观上提高了隐蔽性腐败行为被曝光的可能性。与此同时,政治利益的冲突也会激励法官严厉处罚政治对手构成犯罪的腐败行为。甚至在十分腐败的司法体系下,法官仍具有把异己政党的腐败官员绳之以法的主观意愿。

设立公职人员管辖范围的交叉重叠区域,是缩减其自由裁量权的又一个有效办法。如果每个公职人员掌控的是一个界限鲜明的势力范围,且在这个范围内他们拥有生杀予夺的权力,那么腐败的社会危害便将达到最大值。

公共权力的交叉重叠便是针对这种危害而被设计出来的,它们既可以是纵向重叠的,也可以是横向交叉的。从某种意义上讲,尽管由此引起的交易成本会增加,但权力的重叠与交叉将大大减弱公职人员与私人利益集团讨价还价的能力。

公共舆论及媒体监督,有时比严刑峻法更有效

19世纪末,随着印刷技术的改进,报业成本大幅度降低,而城市的扩张和人口的增长则使报纸需求量迅速增加。这一时期,美国新闻媒体在财政上逐步脱离对政治机器的依附,独立性日益增强。1870年,独立性城市报纸的比例仅为11%。至1920年,这一比例上升至62%。新闻媒体不再是政党、行业、地区等特殊利益集团的工具,而视自己为社会良心的代表,努力表现出与它们泾渭分明的立场。在遏制腐败的过程中,通常是由新闻媒体对腐败事件或腐败人物的披露为先导。

新闻媒体的穷追不舍和深度挖掘,一方面促进了公民道德意识的觉醒,另一方面对潜在腐败官员产生震慑作用。它们对政治丑闻的揭露和批判,还往往导致政治家竞选败北、引发检察机构进一步调查介入。就抑制腐败的效果而言,一股强有力的公共舆论监督力量有时比严酷法律的作用更为显著。

随着美国经济的发展和国力的积累,国民教育水平和素质普遍提高。公众参与政治生活的热情高涨,公民道德意识和社会责任感不断增强。进入20世纪,以消除政府腐败、改善政府管理、扩大公民政治参与为宗旨的进步主义运动掀起了公共部门的改革浪潮,地方事务由选民公决决定、参议员直选等制度的确立,均对于推动美国政治的进一步民主化、降低公共部门的腐败程度发挥了重要作用。


治理腐败:提高交易成本 降低预期收益

回顾和审视美国一个多世纪前的腐败史,我们可以约略地提炼出一些经验,或许可以在中国的反腐进程上起到应有的作用。



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影响腐败成本和腐败收益、或影响腐败之相对价格的关键变量,在于势均力敌、分庭抗礼的冲突利益之产生和维持。


制度设计上要避免腐败萌生,同时提高交易成本

以限制或避免腐败萌生为目的的制度设计,乃使腐败收益减少的一个重要渠道。腐败收益取决于政府产品的稀缺性和公职人员的自由裁量权。引入一种旨在利用政府内部压力抑制腐败的竞争性官僚系统,是达到上述目的的关键因素。在这种系统下,每个人都有权获得某种利益,且公职人员很难在不被发现的情况下给某些人以超过其应得利益的好处。在美国,公民的护照、驾驶执照和营业执照并不是稀缺资源。如果一位官员向合格的申请者索取贿赂,申请者会自然地产生举报该官员索贿事实的动机,因为他完全可以向其他官员重新申请并获取同质的服务。在这种情况下,由于腐败动机的产生受到抑制,贿赂自然大幅度减少。

由包括立法、司法和行政在内的广义政府垄断性地掌握并分配公共资源、提供公共物品、实施政府管制,通常被认为是产生腐败的温床。当一种经营被宣布为非法时,为保证自己能够继续从事该行当,企业易产生行贿动机,而公职人员也拥有了操纵法规索贿的机会。在美国实行禁酒的1919年至1933年间,非法生产和兜售酒类猖獗一时,执法官员的贪贿之风也愈刮愈烈。而当政府最终解除该禁令后,行贿的必要性便丧失殆尽,与之相系的索贿自然无从谈起。

影响腐败的关键变量在于势均力敌的冲突利益之产生和维持

美国的腐败由猖獗走向温和、并长期稳定在一个较低的水平上,原因很多,但根本原因恐怕还在于冲突的利益或利益集团间的竞争,其中既包括垄断财阀间的激烈争夺,又包括公共部门间的制衡掣肘,还包括当时愈演愈烈的阶级斗争,以及新闻媒体作为一个拥有独立利益之集团的出现。换言之,影响腐败成本和腐败收益、或影响腐败之相对价格的关键变量,在于势均力敌、分庭抗礼的冲突利益之产生和维持。

治理腐败是一个过程,需要等待时间和时机

如果腐败的严重程度和工业化城市化速度之间的相关性命题被证实,如果人均收入和平均受教育水平的提高是减少腐败的长效药,如果惩治腐败的社会共识有赖于重大突发事件,如果消除腐败的成本在一定历史时期高于腐败减少带来的收益,那么腐败治理问题在一定程度上便转换成耐心、甚至容忍问题。从经济学上讲,理想的状态是让治理腐败的成本和收益在边际上相等,而非彻底铲除腐败。


反腐败不可毕其功于一役。纵观美国的反腐败进程,也有一个从腐败多发高发到少发低发的过程。美国的做法不外乎就是通过提高腐败成本,降低腐败收益,终于摆脱了腐败的困境。

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